“多龙治水”到“九九归一”

——对标杭州看承德之二（体制篇） 

“江南忆，最忆是杭州。山寺月中寻桂子，郡亭枕上看潮头。何日更重游”，西湖之美，深深地铭刻在世人的心中。

漫步西湖，眺望湖面，只见湖面上波光粼粼，轻舟荡漾。青山涵翠，碧水生烟。绿树丛中，闪出一角飞檐。郁郁葱葱中，隐藏着座座古寺。步移景异，西湖总给你惊喜之美。

杭州因西湖而闻名，西湖就是杭州的“根”，是这个生命的“灵魂”。杭州市园林文物局宣传部部长童国亮说，保护好西湖，就是发展了杭州，保护好西湖，就是保护“人间天堂”的美誉。

正是如此，杭州大手笔，从单纯保护，转变为多极联动，保护西湖，保护杭州，打造“休闲之都”、“品质之城”。

【标杆亮点13】

理念——是保护与发展的基础

西湖风景区是一处以秀丽清雅的湖光山色与璀璨丰富的文物古迹和文化艺术交融一体的国家级风景名胜区?位于杭州市中心区域。三面云山，中涵碧水，面积５９．０４平方公里。

西湖不仅独擅山水秀丽之美，林壑幽深之胜，更有丰富的文物古迹。目前，西湖风景名胜区拥有国家级重点文物保护单位１３处，省市文保单位５７处，还有众多的博物馆、纪念馆点缀其中。

毫无疑问，西湖是杭州的象征。童国亮说，所以历届杭州市委、市政府都高度重视西湖的保护与管理。但是，长期以来，由于受城市发展空间狭窄这一历史条件的制约，西湖既要充分发挥旅游功能，又要充分发挥工业功能，既要严格保护，又要不断满足人民生活需求。于是最终导致西湖风景区内旅游功能、工业功能、居住功能、交通功能相互叠加，相互冲撞。

西湖景区内，机关、企业、居民，层层叠叠，最终造成了景区的污染和破坏。湖水达到劣五类水质，湖区淤塞、侵蚀，很多景点荒芜、破坏。

保护与发展，旅游业与工业的矛盾如何解决？

单纯为了保护西湖而保护，单纯为了发展旅游而发展西湖？在６８３平方公里的市域范围内，如何保护“人间天堂”的美誉？如何实现旅游产业与其他产业的协调发展，互利共赢？

进入新世纪，杭州市区面积扩大到３０６８平方公里，这为西湖综合保护创造了千载难逢的机遇。为此杭州转变理念，跳出西湖保护西湖，提出了“构筑大都市，建设新天堂”战略，推进“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”的城市新格局。明确提出“为城市、为旅游、为居民、为游客”的理念，将保护西湖、发展旅游与杭州城市的总体发展统筹安排，以西湖综合保护为突破口，形成各个城区、各个行业互为支撑、互相带动的良性循环，变单极发展为多极联动，实现城市全面、整体协调发展。

保护，就是最大的发展。童国亮说，自２００２年到２００９年，杭州市投入资金７５个亿，坚持尊重和保护生态环境、尊重和继承历史文化、尊重和满足人民需求的原则，对西湖进行了大规模的综合整治和保护。拆除违建５９．４万平方米，外迁单位２６５家，外迁住户２７９１户，减少景区人口７０２１人，恢复水面０．９平方公里，恢复景点、景观、景物１８０多处，使得西湖重放光彩。

重新开放的西湖，古韵今风交融，宁静热闹互补，湖景与城市辉映。西湖与杭州珠联璧合，为“人间天堂”作出了全新诠释。

重新开放的西湖，对游人和市民免费开放，真正作到了“还湖于民”，此举，在全国造成了巨大的轰动效应，直接为杭州旅游带来了巨大的收入。

【对标思考13】

“疏”是为了更好地“建”

同杭州一样，我市的老城“中疏”绝非单纯“为疏而疏”，其根本目的是在于“建”。疏是手段和途径，建是目的和结果。要在“疏”的基础上，建起休闲旅游产业新格局。

做城市的本质是做产业、做民生、做城乡统筹。我市大力度推进城市“中疏”，根本目的在于更快、更好、更优地发展我们的城市。

“疏”是为了“建”，到底是建什么？

我市的思路是明确的。建造一个国内领先、国际知名的旅游城市。随着国内休闲旅游市场巨大需求的形成，随着我市交通条件的明显改善和城市功能、形象的提升，休闲旅游产业爆发式发展的机遇已经到来。我们推进国际旅游城市建设的过程，必然会成为全面提升城市功能、扩大影响力、提高知名度的过程。国际旅游城市将成为承德最大的无形资产，成为在更高层次上推进承德发展的“金色平台”。

建造一个功能分区合理、具有较强辐射带动能力的区域中心城市。市区“五区三带”，既是城市发展的新格局，也是产业发展的新布局。老城区承担休闲、旅游、文化、商业会展功能,龙头产业是旅游；南区承担行政、文化、教育、商务、居住功能，龙头产业是商务会展；上板城区承担制造业、加工业基地功能，龙头产业是高新技术产业；西区（双滦区）承担钒钛园区和休闲旅游附属功能，龙头产业是钒钛制品；北区承担休闲旅游度假和现代物流功能，龙头产业是现代物流。“五区三带”规划控制面积1250平方公里，建设用地面积120平方公里，既可吸纳产业项目落地，又能吸引人口聚集，达到承载100万以上人口的城市规模。

建造一个“精致、典雅、独特、生态、宜居、宜游”具有鲜明特质的山水园林城市。大力疏减老城区，加快建设新城区，将使城市的空间布局更加合理、基础设施更加完备、居住环境更加优美，城市、人、自然更加和谐。告别“堵、乱、密”，迎来“新、洁、畅”，承德就会实现真正意义上的“大变样”。

【标杆亮点14】

投入——发展的关键

无论是保护，还是发展，没有钱是万万不能的。

为顺利实施西湖保护工程，杭州市委、市政府决定由财政负责筹集几乎全部的建设资金，这，并不是一个容易作出的决定。

“干也挨骂，不干也挨骂，那就先干起来”，当时的杭州市领导如是说。

几年之内，向一个核心景区投入几十亿元建设保护资金，这样的财力不是每个城市都能作到的。而对于有这样财力的城市，下这样的决心，也需要胆量和魄力。但恰恰因为这个决策，成为保护西湖、成为杭州快速发展的关键。

从２００２年到２００９年，杭州根据财力情况，结合西湖综合保护的步骤及进度，共安排财政资金６３．６５亿元，投入到西湖综合保护工程。８年时间，西湖不但重新恢复了３００多年前的水域规模，还圆了“一湖双塔”、“湖中镶三岛”、“三堤凌碧波”的世纪全景之梦，形成了西湖“东热、南旺、西幽、北雅、中靓”的新格局，西湖综合保护取得巨大成功。

同时，为改善景区内的基础设施，杭州还投入１２亿元建设隧道、桥梁、道路。两项共投入资金７５个亿。

大手笔，大气魄。单位、居民外迁，截污、疏浚、建设排水系统，拆除违建、治理景中村，恢复水面景点。杭州按照循序渐进、统一规划、分步实施的原则，又投入上百亿资金，对西溪湿地、城市景观进行了统一保护和整治。

西湖西进后，西山路杨公堤“堤在水中，水在堤中”；茅家埠、法相寺、盖叫天墓、五老峰等一些被湮没的景点从记忆中重新站立起来；数十个名胜古迹、人文景点再现西湖旖旎景致，展示“水随山转，山因水活”的意境。

【对标思考14】

城市建设如何引入资本“活水”？

蓝图定了，资金是城市建设关键的关键。

承德经济欠发达，城建资金哪里来？杭州的一些做法可供借鉴。

2000年，杭州市率先提出“经营城市”的理念，把城市当成一个企业，来考虑投入产出问题。即政府通过城市基础建设的投入，完善城市机能，提升城市品位和质量，改善投资环境，吸引外来投资者。政府投入没有直接的回报，政府只是在土地收入及税收增加等方面得到间接回报。据介绍，杭州这些年来对燃气、自来水、公交等公用事业的投融资体制改革一直在进行着探索。一些企业在公用事业领域的投资也在进行中。

间接融资向直接融资转变，政府要先让出资源。杭州市真正意义上的民资进入城建领域必须说到复兴大桥。2004年11月1日，上市企业腾达建设集团股份公司收到杭州市城建资产经营公司发出的关于杭州市钱江四桥（复兴大桥）经营权公开转让的中标通知书。腾达集团就此获得了杭州首座跨越钱江的城市桥梁的20年经营权，企业要支付给城建资产经营公司7.65亿元的转让费。由于城市桥梁不能向过往车辆收费，城建资产经营公司将以“影子收费”的方式向腾达集团每年支付补偿费。根据“腾达建设”此后在《上海证券报》上的公告称，他们在20年中可获得补偿费总计15.9亿元，净利润为3.4亿元。

目前，杭州市每年城市建设资金大约保持在100亿元以上，其中多数靠政府财政投入，其余主要通过银行信贷等手段来解决。复兴大桥20年经营权的转让就是很好的例证。这就好比“腾达建设”花7.65亿元建了复兴大桥，而杭州市城建资产经营公司再用20年按揭的形式把大桥买下来，然后免费给市民通行。

据介绍，杭州市政府目前的态度是，积极倡导民间资本进入城市建设领域，凡是国家法律没有明文禁止的项目，就允许民间资本前来“试水”。杭州市的城市建设将向全社会开放，有实力、有信心的企业在杭州的城市建设中将发挥越来越重要的作用。政府也将通过政策调整等手段，逐步使得城市建设资金中直接融资的比例进一步上升，来源构成更趋合理化。

杭州市有关部门人士称，这些问题终究是改革中出现的问题，也必须用改革的办法加以解决。目前的整个大气候有利于推动这一领域的改革，势必乘势而上，最大限度地求得城市、公众和资本的“三赢”。

【标杆亮点15】

体制——最大的保证

发展休闲旅游产业，建设国际旅游城市，关键是要体制顺、机制活。杭州市旅游委员会宣传处长华雨农说，杭州市委、市政府高度重视旅游工作，把发展旅游产业作为全市发展的五大战略之一优先发展。并提出“规划共编、交通共建、市场共托、产业共兴”，通过旅游促进全市经济发展。

杭州原来也像其他地方一样，设有旅游局。但是为了强化旅游的龙头地位，杭州专门成立了旅游委员会，组成了旅游商贸系统，将９个相关职能部门纳入到系统中，并增加编制到５３个，使旅委充分发挥综合协调作用。

比如西湖景区，２００２年前，６０平方公里的西湖景区分属三个行政区管辖。杭州市园林文物局作为主管部门只能对景区内的公园、博物馆实施管理，但无权管理区内街道和农村。因此多年来西湖一直处于“政出多门、多头管理、条块分割、职能交叉”的状况。以致景区违法建设屡禁不止?景区环境持续恶化。

２００２年９月，杭州市明确杭州西湖风景名胜区管理委员会与杭州市园林文物局实行“一套班子、两快牌子”体制，将风景区内所有街道、社区和农村由管委会实施准政府管理。

新体制解决了多头管理的矛盾，为保护西湖、发展西湖，打下坚实基础。同时还赋予管委会财税权利，将景区内的税收交由管委会安排使用，使管委会能管理、能管好、管到底。

“发展旅游，光靠一个部门是不行的”，华雨农说，旅游是一个关联度极高的产业，因此必须部门协作，共同努力。杭州正是如此，先将体制捋顺，赋予旅委综合协调职能，使杭州无论是城建、交通、城管等等工作，旅委都要参与规划、完善规划，以保证景区保护和旅游与其他产业形成多极联动。

旅游委员会的综合协调职能，立足大旅游，扩大视野，高层综合协商，成为多极协调发展的政策与支持保障。

不是为了旅游而旅游?不是为了保护而保护?杭州把旅游与规划、城建、产业布局等等综合考虑，变“单核”为“双核”发展甚至“多核”联动，实现了杭州城市的整体提升。

【对标思考15】

旅游管理，“定好位”还须“上好位”