2010年全国"两会"，4%教育经费问题依然成为关注的热点，从《国家中长期教育发展规划纲要》征求意见稿中可以看到，中央对达到GDP4%的决心。但从连续六年中央财政支出中教育投入占全国教育投入的比较看，我觉得这不是决心和态度问题，而是一个国家的科学制度安排问题。请见下表：

从上述数据中可以得出如下结论：

1、全国每年财政支出中近60%来自中央财政，但全国教育支出中来自中央财政的最高年份也只有不到17%，也就等说，40%的地方政府支出中要承担83%的教育经费。

2、全国教育支出占全国财政支出的比例每年约在15%和16.3%之间，而中央教育支出占中央财政支出的比例最高的年份，即2009年也才达到4.51%，2010年中央预算教育支出也才占到4.63%，也就是说，中央与全国平均相比，起码少了11.8个百分点。这个差额是个什么概念呢？2009年中央财政支出总额的11.8%等于5180亿元。

3、全国2009年GDP是335353亿，4%是13414亿。2009年全国预算内教育经费的数额，如果按2008年比上年增长26.53%测算，将达到12255.14亿，如果按2008年所占全国财政支出16.32% 测算，将达到12382.58亿，取中间值1231886亿，如果加上差额的5180亿等于17498.86亿，占2009年GDP的比重将是5.2%。

4、结论--如果中央教育支出占中央财政支出的比重，达到全国平均数字，2009年预算内教育拨款就达到占全国GDP的5.2%。

据光明日报2010年3月1日第五版报道，财政部丁学东副部长表达了一个态度和一个观点：从2004年到2008年，我国财政性教育经费年均增长23.7%，占GDP的比重从2.79%提高到3.48%，年平均提高0.17个百分点。这一比重的提高，有助于我们增强完成4%目标的信心。但另一方面，教育经费占GDP的比重，还取决于财政收入占GDP比重，而我国低于各国平均水平10个百分点左右。

我们从中可以看出，财政部对教育经费比重问题是足够重视的，同时还谈到了暂时不能达到的一个客观事实。但我认为，教育经费年均增长的同时，还应该看看同时期财政支出总额增长了多大的比例？据2009年中国统计年鉴：2004年15.6%；2005年19.1%；2006年19.1%；2007年23.2%；2008年25.7%；另据财政部"两会"报告2009年21.2%，与教育经费年均增长23.7%是接近的。

盼了十年之久的4%教育经费不如人意，症结在哪里？笔者始终认为，在分级办学分级管理的制度理念指导下，在教育投入上，恰好不能对等的分级负责。义务教育是整个教育体系支出中的大头，就其根本责任不仅仅是地方政府的义务，更是一个国家的义务，这需要国家整体的制度设计和安排。如果中央财政始终用转移支付方式补助地方上的义务教育，而大量的投入依然依靠省以下人民政府，40%的支出总量中怎么可能完成4%？更有甚者，真正意义上的义务教育均衡发展是全国性达到底线标准的基本保障性投入，如果依靠"以县为主"最好的结果也只能是县域内均衡。这项事关全国根本的当家过日子的大事情，如不进行改革，教育公平仍然只能是说说理想而已。

再者，如果不调整教育层级上的事权责任，中央财政只直接负责部属高等院校，结果是尽管每年两三万亿的税收返还和转移支付下划地方，但地方得到中央投入的教育支出怎么也达不到合理支出的比例。尽管每年"两会"财政报告中，中央的教育投入很鼓舞人心，与上年比较增长幅度很大，2004年中央财政教育支出比上年增长24.67%，以后每年增长16.83%、53.88%、76%、49%、23.6%。但基数太低，2004年仅是299.45亿元，所以纵向上与上年相比增长很高，但横向上中央教育投入占中央支出比重与全国平均数相比，每年都低12、13个百分点左右。

2009年11月20日，《中国教育报》第二版发布了教育部、国家统计局、财政部《关于2008年全国教育经费执行情况统计公告》，2008年生均预算内公用经费全国比较，倒数前三位的江西小学363.47元，初中582.74元；广西小学383.90元，初中589.20元；贵州小学403.33元，初中638.85元。而同期北京市小学4271.47元，初中5796.73元，落差分别为三省的11.75倍和9.95倍；11.13倍和9.84倍；10.59倍和9.07倍。

2008年生均预算内教育事业费全国比较，最低的两省，河南小学1640.03元，初中2436.20元；贵州小学1852.96元，初中2310.83元；而同期最高的上海市小学13016.14元；初中15473.62元；落差分别为两省的7.93倍和6.35倍，7.02倍和6.70倍。

如果把最低的生均事业费与最高的生均公用经费比较，更令人惊讶，生均事业费河南省小学1640.03元，贵州省初中2310.83元，生均公用经费北京市小学4271.47元，初中5796.73元。什么概念？同为国家的义务教育，河南与贵州把教师工资报酬都算进来，仅是北京市纯学生所用钱的38.39%和39.86%，40%都达不到。

当今世界，接受公正的义务教育已成为发展的主流，遍观许多国家，都把义务教育视为国家统筹的事务。典型分权制国家的美国，州政府采取的水平补助、基本补助，使得不论学区的贫穷和富裕，都可以得到大致相同的生均教育费，目前州级政府承担的教育经费已经超过学区承担的比例。近些年，联邦政府还采取了一系列措施，将义务教育的权限由地方教育财政上移到中央，呈现出一种中央化的趋势。法国中央财政把义务教育教师工资直接划拨到教师的个人账户，从而承担了70%以上的义务教育经费。德国州一级政府承担了75%份额的义务教育经费，并且也是以承担教师工资的方式予以实现的。日本中央财政负担了全部义务教育半数以上的经费，包括教师工资、学生补助和奖励、学校基本建设费、设备设施图书等，此外还承担了全部的教科书经费。（参阅：叶澜等著，《基础教育改革与中国教育学理论重建研究》，经济科学出版社，2009年9月版，第16-21页）

建议一：将义务教育明确为国家性事务，同时测算教职工报酬、校舍设施设备、教科书、日常运转经费等等，颁行国家标准并允许地方颁布地方标准。国家基准额支付由国家统筹，或学习日本，全部支出国家地方各半数；或学习法国，教职工报酬由中央财政直接划入个人账户。

建议二：不再使用高于财政经常性收入的提法，并将基数增长法改为同级财政支出比例法。财政经常性收入是个不确定的概念，往往在经常性与非经常性上难以区分，教育经费不能依据财政经常性收入的高低来确定，不管发达地区或欠发达地区都不能因为客观因素而随意减少，将其列为教育法定支出是老百姓和基层教育工作者的期盼。2009年GDP是335353亿，4%是13414亿。全国财政支出 75873.64亿，是GDP的22.63%，财政收入68476.88亿，是GDP20.42%，GDP的4%为13414亿，是支出的17.68%，是收入的19.59%。按倒推的方式可以立法确定：各级财政的教育拨款不能低于本级支出的18%。

建议三：规范财政性教育经费的用语。财政性教育经费与预算内教育拨款的区别在于，除预算内教育拨款外加上教育费附加、企业办学支出和中小学校办产业的减免税，如今企业办学纷纷划转地方，中小学也相继退出产业领域，就应规范为：预算内教育拨款和教育附加合并称之为教育拨款。

如此安排，不必再等两年，2010年就可以达到甚至超过10年之盼的4%。（作者李秉中：贵阳市教育局局长）